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          解讀 | 《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》

          點擊次數:1080 來源網站: 發布時間:2017-07-21

          7月18日,財政部、住建部、農業部和環保部聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(下稱《通知》),其中提出,擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。

          上海濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎向記者表示,《通知》中提出新建項目一律優先適用PPP,存量推薦轉型為PPP,此外還擴大了行業內涵,將補投資改為補運營,強調按效付費、塑造新的市場結構等,看點很多。

          “2002年,當時的國家計委、建設部、國家環?偩职l布了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》,和今天這個文件的名字很像。但這一次,市場范圍由原來小的市政領域擴大到農村面源污染、餐廚垃圾、危險廢棄物等,制度環境也由原來簡單的特許經營管理辦法變成了整個的PPP頂層設計,增加了物有所值評價、地方預算管理制度等?此仆粋領域發力,實際上市場范圍更大了,制度環境也更好了,可能產生的影響也會更大。”他表示,“2002年后,污水、垃圾處理行業掀起了一個小高潮。這次文件發布后,潛在的市場影響力也不能低估。”

          “新一輪PPP熱潮將至”

          《通知》提出,政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。

          對此,E20環境平臺PPP中心總監湯明旺的理解是“新增加速+存量盤活”,他認為新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮將至。

          “城市污水廠處理率早已超過90%,新建污水廠數量不會增加太多。‘有序推進存量項目轉型為PPP模式’這句話份量十足,現有的污水處理廠轉型PPP是一塊大蛋糕。”業內人士也表示,“感覺存量市場這個春姑娘忸怩著向我們走來了。”

          不過,全國工商聯環境商會首席政策專家駱建華告訴記者,污水、垃圾處理行業從2002年開始市場化改革,推行特許經營模式(PPP模式之一),到現在已經搞了十幾年了,所以大部分設施已經市場化運作;而市場化改革之前的存量項目其實也不多,“1998年開始建污水處理廠,2002年開始市場化改革,期間政府建的污水處理廠并沒有多少,因為資金缺乏”。

          桑德集團董事長文一波也表示,即使存量市場打開,由于其屬于優質資產,競爭也會比較激烈,拼關系、拼價格,民企并不具備競爭優勢。

          在張燎看來,大家可能低估了《通知》的影響,它對下一步PPP市場規模的擴大將起到比較大的促進作用。首先,《通知》擴大了市場范圍,原來污水、垃圾處理一般是指市政項目,而這一次則將農村污水、農業面源污染、環境修復、餐廚垃圾、危險廢棄物品也納入了進來,涉及的行業面大大擴展了。

          《通知》顯示,此次PPP模式的適用范圍很大,包括“政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與,或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制,且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目”。

          其次,產業鏈條上,過去污水、垃圾處理指的都是終端設施,如污水處理廠、垃圾焚燒廠等,而這一次則要將前后端環節也整合進來,如管網、環衛等,形成全業務鏈。

          《通知》顯示,要“在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制,對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合,實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利”。

          “行業類別增加了,單一行業的業務鏈條也向上、向下拉長。如果文件能夠落實,新建項目將大大擴展。”張燎說。

          “政府從一次性投資變成分期付款”

          在駱建華看來,《通知》的另一個意義就是實現政府職能的轉變。過去。環境公共產品和服務由政府提供,今后則要全面由市場提供,政府通過購買服務的方式來進入到治理當中。

          “政府的定位,一是監管,二是付費!锻ㄖ诽岢‘以運營補貼作為財政資金投入的主要方式’,這是我們多年呼吁的,這次終于被強調了。”他說。

          《通知》提出,要“深入落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制有關要求,發揮市場機制決定性作用和更好發揮政府作用,提高政府參與效率,充分吸引社會資本投資參與,提升環境公共服務質量,深入推進供給側改革。”

          駱建華表示,整體上看,現在環境公共基礎設施已經基本完善、初具規模,下一階段關鍵是運營,特別是在中西部、縣級以下農村,以及老少邊窮地區,單純依靠收費還覆蓋不了成本,需要政府進行補貼。

          “過去是市場方沒有發育起來,沒有實力來承接,現在市場方已經逐步成熟,政策只是適應市場形勢的變化。”他說,“將來政府財政就不要搞建設、不用養隊伍了,只需要購買服務,按照績效進行付費。簡單說,就是政府從一次性投資變成了分期付款。”

          這樣做的好處,就是治理結果更好、更專業。過去的事實證明,政府自己做,投資運營都是低效的,還會對社會資本產生擠出效應。交給市場則更加高效,解決了效率的問題。

          《通知》規定,要“大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置,著力推動市場資源依據市場規則、市場價格和市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”

          湯明旺也表示,《通知》規定嚴格合同管理,相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款;建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系,建立形成基于績效的PPP項目收益機制,這體現了績效導向,回應了提升公共服務質量和效率的“初心”。

          此外,通知還提出“盡快在該領域(污水、垃圾處理)內形成以社會資本為主,統一、規范、高效的PPP市場,推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。”

          “過去,環保行業小企業多,大企業很少,住建部等希望通過全面實施PPP,提供更多的市場空間,讓行業通過兼并重組出現一些龍頭企業,從而進一步改善行業結構,提高行業的集中度。”張燎表示,“這樣行業才會逐漸成熟,更易于管理,也只有大企業才更能吸引人才,增加研發投入,注重企業信譽。”

           
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